Công trình này công bố kết quả nghiên cứu cấu trúc, độ bền và bản chất liên kết hóa học của các cluster silic pha tạp Si2M với M là một số kim loại hóa trị I bằng phương pháp phiếm hàm mật độ tại mức lý thuyết B3P86/6-311+G(d). Theo kết quả thu được, đồng phân bền của các cluster pha tạp Si2M có cấu trúc tam giác cân, đối xứng C2v và tồn tại hai trạng thái giả suy biến có cùng độ bội spin (A1 và B1). Kết quả thu được cho thấy liên kết Si-M được hình thành chủ yếu từ sự chuyển electron từ AO-s của các nguyên tử Li, Na, K, Cu, Cr sang khung Si2 và sự xen phủ của các AO-d của nguyên tử Cu, Cr với AO của khung Si2. Kết quả nghiên cứu các cluster Si2M (M là Li, Na, K, Cu, Cr) cho ra kết luận rằng cluster Si2Cr là bền nhất. Bốn bài trên đã trình bày hệ thống các vấn đề về kinh tế công, trong đó chúng ta đã làm rõ những câu hỏi như cơ sở khách quan cho sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế là gì? Chính phủ làm thế nào để điều hòa giữa mục tiêu nâng cao hiệu quả kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội trong các quyết định chính sách của mình? Quyết định công cộng được đưa ra dựa trên những nguyên tắc nào và những khó khăn, hạn chế khi đưa ra quyết định công cộng. Từ bài này trở đi, chúng ta sẽ đi sâu phân tích hai khía cạnh chính của tài chính công, đó là chi tiêu (Bài 5 và 6) và đánh thuế (Bài 7 và 8). Mọi hoạt động của chính phủ đều được thực hiện thông qua các khoản chi tiêu công cộng. Tất cả các khoản chi tiêu đó đều đòi hỏi một sự phân bổ lại các nguồn lực từ các cách sử dụng tư nhân sang sử dụng của chính phủ. Vì thế, tất cả các khoản chi tiêu công cộng đều có ảnh hưởng đến các biến số kinh tế và chính trị quan trọng. Về mặt kinh tế, khoản chi tiêu này làm thay đổi giá cả tương đối giữa các hàng hoá, do đó làm thay đổi quyết định của cá nhân trong việc sử dụng các nguồn lực. Điều này có thể khiến các nguồn lực không được sử dụng vào phương án mang lại hiệu suất cao nhất của nó nữa. Đó là tác động về hiệu quả kinh tế của chi tiêu công cộng. Ngoài ra, các khoản chi tiêu này còn làm thay đổi phân phối thu nhập thực tế giữa các cá nhân trong xã hội. Đó là tác động về phân phối thu nhập của chúng. Trong bài này, chúng ta sẽ xem xét tổng quan về chi tiêu công cộng và các phương thức tài trợ cho các khoản chi tiêu này. Sau đó, chúng ta sẽ đi sâu vào một phương thức để đảm bảo thực hiện các khoản chi tiêu công cộng một cách hiệu quả, đó là quản lý chi tiêu công cộng. Cuối cùng, chúng ta sẽ khảo sát một trong những công cụ hiện đại hiện đang được thực hiện thí điểm ở Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả của công tác quản lý chi tiêu công cộng, đó là phương pháp lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Mục tiêu chínhNội dung chính cần nắm vứngBài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp Chi tiêu hoàn toàn mang tính chất công cộng là những khoản chi tiêu đòi hỏi các nguồn lực của nền kinh tế. Việc khu vực công cộng sử dụng những nguồn lực này sẽ loại bỏ việc sử dụng chúng vào các khu vực khác. Vì thế, chi phí cơ hội của những khoản chi tiêu công cộng này là sản lượng phải từ bỏ ở các khu vực khác. Trong kinh tế vĩ mô, khoản chi này thường được xem là gây ra hiệu ứng làm "thoái lui" đầu tư tư nhân. Vì thế, với một tổng nguồn lực có hạn của nền kinh tế, vấn đề đặt ra là cần cân nhắc nên chi tiêu chúng vào đâu sẽ có hiệu quả nhất. Nguyên tắc đánh giá khoản chi tiêu này sẽ được bàn đến trong bài sau khi chúng ta nói đến phương pháp phân tích chi phí - lợi ích. Loại chi tiêu thứ hai là chi chuyển giao hay chi có tính chất phân phối lại, ví dụ như chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội... Những khoản chi tiêu này không thể hiện yêu cầu của khu vực công cộng với các nguồn lực thực của xã hội vì chúng chỉ đơn thuần là sự chuyển giao từ người này sang người khác thông quan khâu trung gian là khu vực công cộng. Tuy nhiên, nói như vậy không có nghĩa là chi chuyển giao không gây ra tổn thất gì cho xã hội. Nhắc lại trong Bài 3 rằng, các chương trình phân phối lại đều gây ra những méo mó trong sự phân bổ nguồn lực, do đó dẫn đến sự phi hiệu quả. Chi tiết về những mất mát hiệu quả đó sẽ được bàn kỹ trong bài sau. 1.2 Phân loại theo chức năng Cách phân loại trên thường có ý nghĩa đối với việc phân tích kinh tế nhiều hơn là việc quản lý chi tiêu ngân sách của chính phủ. Một cách phân loại khác theo mục đích giao dịch được gọi là phân loại theo chức năng. Cách phân loại này thường được sử dụng trong đánh giá phân bổ nguồn lực của chính phủ nhằm thúc đẩy thực hiênj các hoạt động và mục tiêu khác nhau của chính phủ. Theo cách phân loại này, chi tiêu công cộng bao gồm:: Chi cho các dịch vụ nói chung của chính phủ (hay chi hành chính). Đây là những khoản chi ngân sách cho những hoạt động thường xuyên để đảm bảo chính phủ có thể thực hiện các chức năng của mình. Thuộc loại này gồm chi cho các cơ quan hành chính của chính phủ, chi trả lương, chi cho cảnh sát, toà án... Chi cho các dịch vụ kinh tế. Bao gồm những khoản đầu tư của chính phủ vào cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuất... Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội. Đây là các khoản chi cho cộng đồng nói chung, các hộ gia đình và cá nhân như chi cho giáo dục, y tế, hưu trí, trợ cấp thất nghiệp, phúc lợi, văn hoá, giải trí... Chi khác. Chủ yếu là để trả lãi cho các khoản nợ của chính phủ hoặc phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền. 1.2 Phân loại theo mục đích chi tiêu Tất cả các khoản chi tiêu của chính phủ thường được phân loại một cách truyền thống thành chi thường xuyên và chi đầu tư. Đôi khi, ở một số nước (như Việt Nam), việc chi trả nợ còn được tách ra làm một khoản mục riêng ngoài chi thường xuyên và chi đầu tư. Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 108 Chi thường xuyên. Là các khoản chi để mua các hàng hoá và dịch vụ không lâu bền, thường mang tính chất lặp đi lặp lại thường xuyên qua các năm. Thí dụ về chi thường xuyên là chi trả lương cho cán bộ công chức nhà nước, chi bảo dưỡng và duy trì cơ sở hạ tầng... Chi đầu tư. Là khoản chi tiêu về mua đất, thiết bị, tài sản vật chất và vô hình khác, trái phiếu chính phủ, tài sản phi tài chính... có giá trị nhất định và được sử dụng hơn một năm trong quá trình sản xuất. 1 Vai trò của chi tiêu công cộng Chi tiêu công cộng đóng một vai trò quan trọng trong chính sách kinh tế. Theo Musgrave, hầu hết các khoản chi của chính phủ đều nhằm vào một trong ba mục tiêu chính: phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định hoá nền kinh tế vĩ mô. Đây cũng chính là ba chức năng cơ bản của chính phủ trong nền kinh tế thị trường mà chúng ta đã có dịp bàn đến trong Bài 1. ở đây, chúng ta sẽ điểm lại qua các mục tiêu này. 1.3 Mục tiêu phân bổ nguồn lực Như Bài 2 đã nêu, một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính phủ là can thiệp vào nền kinh tế thị trường để khắc phục những khuyết tật của thị trường như độc quyền, hàng hoá công cộng, ngoại ứng hay thông tin không đối xứng. Tất nhiên, cũng cần phải thấy rằng sự can thiệp của chính phủ vào phân bổ nguồn lực không phải là chìa khoá vạn năng để giải quyết mọi vấn đề, bởi lẽ chính phủ cũng có những hạn chế của mình và mọi chính sách can thiệp của chính phủ đều kèm theo chi phí nhất định. Vì thế, nguyên tắc biên đã chỉ ra một tiêu chuẩn để đánh giá giá trị của các chính sách can thiệp của chính phủ, đó là các chính sách đó phải mang lại thêm cho xã hội những lợi ích lớn hơn những chi phí phát sinh thêm mà xã hội phải gánh chịu. 1.3 Mục tiêu phân phối lại thu nhập Phân phối lại thu nhập có lẽ là một động cơ quan trọng đứng đằng sau nhiều chính sách của chính phủ. Chính phủ có thể thực hiện mục tiêu này bằng nhiều cách. Đánh thuế lũy tiến và chi trợ cấp bằng tiền cho các đối tượng là công cụ phân phối lại trực tiếp nhất mà chính phủ thường dùng. Ngoài ra, nhiều chương trình khác cũng chủ động nhằm mục tiêu phân phối lại hoặc có mang hàm ý phân phối. Việc chính phủ cung cấp các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở và các dịch vụ xã hội khác đều là trọng tâm của các chính sách phân phối lại. Các nhà kinh tế vẫn thường xuyên tranh cãi về việc chính phủ nên trực tiếp đứng ra cung cấp các hàng hoá và dịch vụ trợ cấp hay nên trợ cấp bằng tiền cho người dân, rồi để họ tự do lựa chọn những thứ hàng hoá và dịch vụ mà họ cần trên thị trường. Những vấn đề đó sẽ được đề cập đến kỹ hơn trong phần sau của bài. Ngoài ra, các hoạt động điều tiết của chính phủ như bảo vệ người tiêu dùng, chống độc quyền, an toàn lao động, vệ sinh thực phẩm... cũng đều mang hàm ý phân phối. Cũng như việc can thiệp của chính phủ nhằm mục tiêu phân bổ nguồn lực, các chính sách phân phối lại đều hàm chứa những chi phí nhất định về tính hiệu quả. Nói cách khác, luôn có một sự đánh đổi giữa hiệu quả và công bằng đứng sau mỗi mức độ phân phối lại mà chính phủ muốn tiến hành. Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 110 nhiều lý thuyết đã được đưa ra nhằm giải thích về các yếu tố tạo ra sự tăng trưởng của chi tiêu công cộng. 1.4 Các lý thuyết cổ điển về tăng trưởng của chi tiêu Hầu hết các nước đều đã chứng kiến trong những thập kỷ qua một xu hướng là chi tiêu của chính phủ tăng nhanh hơn dân số hay thu nhập quốc dân. Tuy nguyên nhân đích thực của xu hướng này còn chưa rõ ràng, nhưng có hai lý thuyết đã bước đầu giải thích một cách hệ thống về tỉ trọng tương đối của chi tiêu chính phủ trong nền kinh tế. Đó là lý thuyết về sự mở rộng nhà nước của Wagner và hiệu ứng thế chỗ của Peacock và Wiseman. Sự mở rộng không ngừng vai trò của nhà nước. Vào thế kỷ 19, nhà kinh tế học người Đức Adolph Wagner đã dự báo về sự mở rộng không ngừng của chi tiêu công cộng do quá trình phát triển kinh tế gây ra. Ông cho rằng, khi xã hội ngày càng công nghiệp hoá thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, thương mại, pháp lý trong nền kinh tế đó càng trở nên phức tạp, chính phủ sẽ có một vị thế mạnh hơn để thiết lập và vận hành các tổ chức giải quyết các mối quan hệ phức tạp đó. Điều đó tất yếu dẫn đến sự tăng nhanh của chi tiêu công cộng cho luật pháp và duy trì trật tự, cho giao thông và liên lạc... Khi đó, vô hình chung đã xuất hiện những "độc quyền tự nhiên" dưới sự kiểm soát của nhà nước. Hai chức năng điều tiết và bảo hộ này sẽ làm qui mô ngân sách mở rộng. Wagner cũng cho rằng, nhiều loại đầu ra của chính phủ co giãn nhiều theo thu nhập. Vì thế, khi thu nhập tăng thì chi tiêu chính phủ cũng sẽ tăng, nhưng với tốc độ nhanh hơn. Hiệu ứng thế chỗ và việc chi tiêu trong các tình huống có bất ổn định xã hội. Peacock và Wiseman (1967) lại nêu lên một số nhân tố đã góp phần đẩy mạnh hơn sự gia tăng trong mức chi tiêu và chỉ ra hình thái gia tăng chi tiêu theo thời gian. Lý thuyết đơn giản của họ về quá trình chính trị cho rằng, trong một nền dân chủ, khi các công dân ý thức được thế nào là một gánh nặng thuế chấp nhận được thì chính phủ sẽ gặp rất nhiều khó khăn khi muốn tăng chi tiêu. Trong những thời kỳ có xáo trộn xã hội như chiến tranh, nạn đói, hay thảm họa thiên nhiên, gánh nặng thuế mà các cư dân sẵn sàng chấp nhận sẽ cao hơn và do đó chi tiêu chính phủ cũng sẽ tăng. Tỉ trọng chi tiêu chính phủ trong GNP sẽ tăng đột biến. Sau khi những xáo trộn này kết thúc, mức độ chấp nhận chế độ thuế khoá của cá nhân không quay lại hoàn toàn như mức cũ. Vì thế, chi tiêu của chính phủ đã có một bước nhảy mà Peacock và Wiseman gọi là "hiệu ứng thế chỗ". 1.4 Các lý thuyết phía cầu về tăng trưởng chi tiêu công cộng Những nghiên cứu về sau nhằm kiểm chứng lại lý thuyết của Wagner đã đưa nhiều nhà kinh tế đến chỗ xem xét các nhân tố có ảnh hưởng đến cầu về những loại dịch vụ truyền thống do chính phủ cung cấp. Những nhân tố chính là: Thu nhập bình quân đầu người tăng. Quá trình tăng trưởng GDP trên đầu người cũng chính là quá trình phát triển của nền kinh tế từ một nền kinh tế nông nghiệp có thu nhập thấp sang nền kinh tế công nghiệp có thu nhập cao. Hiển nhiên là trong quá trình đó, đầu ra của các hàng hóa công cộng cũng không ngừng tăng theo. Những số liệu quá khứ đã cho thấy, Bài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp mức chi tiêu cho hàng hóa công cộng không chỉ tăng về số tuyệt đối mà cả tỉ trọng trong GDP. Với những hàng hóa tiêu dùng do chính phủ cung cấp, hơn một thế kỷ trước, Ernst Engel đã chỉ ra rằng cấu thành ngân sách tiêu dùng có sự thay đổi khi thu nhập của hộ gia đình tăng, theo hướng chi tiêu cho hàng hóa cao cấp tăng dần, còn chi tiêu cho các hàng hóa thiết yếu thì giảm. Điều này cũng đúng đối với hình thái tiêu dùng của tổng thể nền kinh tế. Nói cụ thể, tiêu dùng của xã hội cho những hàng hóa công cộng thiết yếu như điều kiện vệ sinh cơ bản, phòng chống dịch bệnh lây lan... có thể giảm xuống, nhưng tiêu dùng cho những hàng hóa công cộng cao cấp như công viên, khu vui chơi giải trí, giáo dục chất lượng cao... sẽ không ngừng tăng lên. Mặc dù không có cơ sở lý thuyết nào để chứng minh mức độ giảm chi tiêu công cộng cho hàng hóa thiết yếu mạnh hơn hay mức độ tăng chi tiêu công cộng cho hàng hóa cao cấp mạnh hơn, do đó không thể khẳng định chi tiêu công cộng nói chung sẽ tăng hay giảm khi thu nhập đầu người tăng, nhưng thực tế cho thấy cầu của xã hội về hàng hóa công cộng nói chung tương đối co giãn theo thu nhập, tức là nó tăng nhanh hơn tốc độ tăng thu nhập. Với hàng hóa vốn thì mối quan hệ này còn thiếu rõ ràng hơn. Trong giai đoạn đầu của sự phát triển, xã hội có nhu cầu rất lớn về việc xây dựng các cơ sở hạ tầng mới. Do đó, hiển nhiên những khoản chi tiêu công cộng này sẽ tăng cả về số tuyệt đối và tỉ trọng. Nhưng khi những cơ sở hạ tầng cơ bản này đã xây dựng xong và phát huy tác dụng thì phần lớn chi tiêu cho việc tạo vốn trong nền kinh tế sẽ do khu vực tư nhân đảm nhiệm. Lúc này, tỉ trọng chi tiêu công cộng cho việc tạo vốn có xu hướng giảm. Tuy nhiên, xu hướng trong thực tế của nhiều nước phát triển lại cho thấy điều ngược lại. Việc phát triển kinh tế đã phát sinh thêm nhiều vấn đề mới, như ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông, và do đó lại đòi hỏi những khoản chi tiêu công cộng mới. Hơn nữa, khi thu nhập tăng thì tỉ trọng vốn đầu tư vào “nguồn vốn con người” sẽ tăng rất mạnh, tức là chi tiêu cho giáo dục sẽ tăng nhanh, trong đó chi tiêu của chính phủ cho giáo dục tiểu học đóng vai trò then chốt. Nói tóm lại, khi thu nhập tăng thì có nhiều xu thế trái ngược nhau cùng tác động vào chi tiêu công cộng. Câu trả lời cụ thể về việc chi tiêu công cộng sẽ tăng hay giảm cùng với thu nhập chỉ có thể có được qua nghiên cứu thực tế của từng quốc gia. Thay đổi công nghệ. Tiếp theo, chúng ta lưu ý rằng sự thay đổi công nghệ có ảnh hưởng lớn đến tỉ trọng chi tiêu cho hàng hóa công cộng. Khi điều kiện công nghệ thay đổi thì các qui trình sản xuất và hỗn hợp sản phẩm được sản xuất ra cũng thay đổi theo. Điều đó có thể làm tăng hoặc giảm tầm quan trọng tương đối của các loại hàng hóa công cộng, do đó cũng làm chi tiêu công cộng thay đổi theo. Hãy xét ví dụ về phát minh ra động cơ đốt trong mà hậu quả của nó là sự phát triển mạnh của công nghiệp sản xuất ô tô. Sự phát triển này đã tạo ra một nhu cầu rất lớn về giao thông trên đường xa lộ, khiến chi tiêu của chính phủ cho đường sá giao thông đã tăng vượt bậc so với thời đại đi ngựa hay động cơ hơi nước. Sự thay đổi về công nghệ sản xuất vũ khí cũng làm tăng mạnh chi tiêu quốc phòng, vì các thiết bị quân sự tự động hóa tốn kém hơn nhiều so với các thiết bị thủ công. Hơn nữa, công nghệ càng phát triển thì tốc độ hao mòn vô hình do lạc hậu, lỗi thời của trang thiết bị càng nhanh, do đó chi phí trang bị lại cũng sẽ lớn. Bài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp Sự lựa chọn của các cử tri. Cách lý giải của Peacock và Wiseman đã trở thành kim chỉ nam cho nhiều công trình nghiên cứu tiếp theo để giải thích sự tăng trưởng chi tiêu công cộng dựa trên các quá trình chính trị. Người tiêu dùng thể hiện sự lựa chọn của mình về các mức chi tiêu công cộng không phải dựa trên các “lá phiếu bằng tiền” như trên thị trường, mà thông qua hành vi biểu quyết. Tullock là một trong những nhà kinh tế đi tiên phong trong việc dựa vào nguyên tắc biểu quyết theo đa số để giải thích về sự tăng trưởng của chi tiêu công cộng. Ông đã lấy ví dụ về 100 nông dân đang tiến hành biểu quyết cho một dự án sửa chữa đường bộ mà nó chỉ mang lại lợi ích cho 51% số nông dân. Khi đó, 51 người này có thể liên minh với nhau để dự án được thông qua, vì họ đã chiếm đa số. Tuy nhiên, do họ chỉ phải chịu 51% chi phí sửa chữa nên họ sẵn sàng bỏ phiếu cho một mức chi tiêu cao hơn nhiều so với khi họ phải chịu toàn bộ chi phí. Kết quả là nguyên tắc biểu quyết theo đa số có thể dẫn đến việc chi tiêu công cộng quá mức. Đây có thể là một cách lý giải khá thích hợp cho việc phình rộng nhanh chóng các chương trình phúc lợi ở các nước phát triển. Cử tri có thu nhập thấp có thể lợi dụng nguyên tắc biểu quyết theo đa số để phân phối lại theo hướng có lợi cho mình bằng cách bỏ phiếu cho các chương trình trợ cấp cho các đối tượng có thu nhập từ mức của người cử tri trung gian trở xuống, mà chi phí của những chương trình này sẽ đặt lên vai của những người có thu nhập trên mức cử tri trung gian. Trong trường hợp này, sự liên minh đã hình thành nên những nhóm có chung lợi ích với khả năng ảnh hưởng rất lớn đến các quyết định chi tiêu công cộng. Hành vi của viên chức nhà nước. Bài trước cũng đã đề cập đến mô hình về hành vi viên chức nhà nước của Niskanen. Nếu mô hình này được khẳng định thì đó cũng là một cách giải thích khác nữa về sự tăng trưởng của chi tiêu công cộng. Tóm lại, chúng ta đã xem xét nhiều giả thuyết khác nhau để giải thích cho sự mở rộng nhanh chóng chi tiêu công cộng. Tuy nhiên, khả năng kiểm định các giả thuyết này còn rất hạn chế. Mỗi giả thuyết chỉ có thể giải thích cho từng loại chi tiêu công cộng nhất định chứ không thể sử dụng như một khung lý thuyết tổng quát cho mọi hình thái chi tiêu công cộng trong mọi quốc gia được. 2 Quản lý chi tiêu công cộng - cách tiếp cận mới về phân bổ ngân sách Đến đây, chúng ta chuyển sang một vấn đè có tính thực tiễn hơn, đó là quản lý chi tiêu công cộng (PEM - Public expenditurre management). Đã từ lâu, chính phủ luôn phải đứng trước câu hỏi làm thế nào có thể phân bổ những nginf lực mà mình có trong tay một cách tối ưu nhất thông qua quá trình lựa chọn tập thể như đã nêu trong bài trước. Trước đây, những hoạt động phân bổ này được thực hiện thông qua các cơ chế lập ngân sách truyền thống - đó là các thông lệ thay thủ tục do chính phủ qui định để quyết định về lượng tiền chi ra, cân đối giữa thu và chi ngân sách, và phân bổ ngân sách đã cân đối cho các hoạt động và đơn vị công cộng. Còn PEM cũng vận hành thông qua các quyết định về ngân sách, nhưng khác cách lập ngân sách truyền thống ở hai điểm. Thứ nhất, nó đưa thêm vào các qui tắc thủ tục truyền thống những chuẩn mực hay ý nghĩa chính sách đằng sau các quyết định chi tiêu. ở đây, chính phủ không những cần áp dụng đúng như những qui trình đề ra, mà còn cần đảm Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 114 bảo đạt được những kết quả chính sách mong muốn một cách hiệu quả nhất. Thứ hai, PEM đòi hỏi sự tham gia rộng rãi hơn của nhiều đối tượng trong xã hội vào quá trình phân bổ ngân sách, vì kết quả phân bổ sẽ không thể tối ưu nếu khu vực công cộng được tổ chức và quản lý kém hoặc không có những cơ chế khuyến khích và thông tin đầy đủ để các nhà hoạch định chính sách và quản lý chương trình quyết tâm hoạt động vì kết quả tối ưu. 2 Mục tiêu và bối cảnh của PEM 2.1 ý nghĩa và vai trò của PEM Ngân sách phải là tấm gương tài chính phản chiếu các lựa chọn kinh tế-xã hội của xã hội. Để thực hiện được vai trò của mình, chính phủ phải (i) tạo đủ nguồn thu từ nền kinh tế theo những phương thức hợp lý; và (ii) phân bổ và sử dụng các nguồn lực một cách có trách nhiệm, hiệu quả và hiệu lực. Quản lý chi tiêu công cộng chính là một công cụ để thực hiện nhiệm vụ thứ hai. Vì thế, mặc dù bài này đề cập sâu đến PEM, nhưng bạn đọc cần ghi nhớ rằng luôn có mối quan hệ gắng kế giữa thu và chi của ngân sách quốc gia. Như vậy, PEM thực chất là một công cụ để quản lý hiệu quả các nguồn lực công cộng. Cần phân biệt giữa quản lý chi tiêu công cộng và chính sách chi tiêu công cộng. Trong khi chính sách chi tiêu trả lời câu hỏi “làm gì” thì quản lý chi tiêu công lại trả lời câu hỏi”làm như thế nào”. Mặc dù trong thực tế rất khó tách biệt giữa hai câu hỏi này, nhưng cơ chế, kỹ thuật và thông tin cần có để có PEM tốt và hoạch định chính sách tốt không hoàn toàn như nhau. Điều đó cũng có nghĩa là cho dù mang tính đặc thù cho từng nước, nhưng PEM là một công cụ hữu hiệu để giúp tất cả các quốc gia có thể quản lý tốt hơn nguồn lực của mình. PEM phải mang tính đặc thù tùy theo hoàn cảnh từng nước. Cách tiếp cận và khuyến nghị mà PEM đưa ra phải dựa trên điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, hành chính và năng lực thực hiện chính sách của mỗi quốc gia. 2.1 Mục tiêu chính của PEM Như các bài trước đã nêu, mục tiêu chung của các chính sách phát triển là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo tính công bằng trong tăng trưởng và ổn định hoá nền kinh tế quốc dân. Là một công cụ phục vụ cho chính phủ thực hiện vai trò của mình, PEM cũng có những mục tiêu tương ứng với ba mục tiêu trên. Trước tiên, ổn định nền kinh tế bao hàm nhiều vấn đề, trong đó ổn định tài chính quốc gia là một yêu cầu sống còn. Điều đó có gnhĩa là ngân sách nhà nước luôn phải đảm bảo tính bền vững. Bền vững ở đây không có nghĩa là không có thâm hụt, vì trong nhiều trường hợp, để thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội khác nhau, chính phủ phải chấp nhận đi vay và thâm hụt ngân sách. Nhưng sự thâm hụt đó phải trong biên độ cho phép và không gây những nguy hại nghiêm trọng cho nền kinh tế trong tương lai. Mục tiêu này được chuyển sang PEM thành mục tiêu về kỷ luật tài khoá tổng thể. Kỷ luật tài khoá tổng thể là việc quản lý các nhu cầu có tính cạnh tranh lẫn nhau, và thường là vượt quá giới hạn ngân sách cho phép, nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, tức là không bịo thâm hụt lớn đến mức không bền vững. Nền kinh tế vĩ mô không những cần đạt tốc độ tăng trưởng cao mà sự tăng trưởng đó phải có tính bền vững, có nghĩa là nó phải đảm bảo tính chất công bằng. Muốn vậy, chính phủ phải sắp xếp được thứ tưk ưu tiên các chương trình chính sách của mình và tập trung thực Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 116 nêu, nhận thức về vai trò của chính phủ đối với sự phát triển trong thập kỷ 90 đã nhấn mạnh đến việc phải có được một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả. Điều hành quốc gia (governance) được hiểu là cách thức sử dụng quyền lực để quản lý các nguồn lực kinh tế xã hội của một quốc gia cho sự phát triển. Theo cách hiểu đó, điều hành quốc gia không chỉ đơn thuần là công tác quản lý nhà nước của chính phủ, mà nó còn bao hàm sự đóng góp của khu vực tư nhân và các tổ chức đoàn thể xã hội cũng như quần chúng (mà ngôn ngữ hiện nay gọi chung là xã hội dân sự ). Một cơ chế điều hành quốc gia hiệu quả phải đáp ứng được bốn yêu cầu: tính trách nhiệm, tính minh bạch, tính tiên liệu và sự tham gia của xã hội. Bốn yêu cầu đó được cụ thể hoá trong công tác PEM như sau: Tính trách nhiệm. Tính trách nhiệm trong PEM được hiểu là các cơ quan cung ứng dịch vụ và công chức nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện những nhiemẹ vụ nằm trong bổn phận của mình và giải trình những hậu quả do quyết định mà mình đưa ra. Tính trách nhiệm gồm hai bộ phận cấu thành. Thứ nhất là trách nhiệm giải trình. Các cơ quan sử dụng ngân sách nhà nước phải có trách nhiệm báo cáo định kỳ về việc đã sử dụng công quỹ vào việc gì và đạt được kết quả như thế nào. Trách nhiệm giải trình ở đây không chỉ dừng lại ở việc có những báo cáo hình thức theo qui định, mà còn bao hàm cả việc sẵn sàng trả lời mọi chất vấn của mọi đối tượng trong xã hội về việc chi tiêu của mình. Bộ phân thứ hai trong tính trách nhiệm là phải lường trước được những tác động có thể xảy ra khi đưa ra các quyết định chi tiêu. Tính trách nhiệm cũng gồm hai khía cạnh. Trách nhiệm đối nội là trách nhiệm đối với các cơ quan chủ quản capá trên, trong đó mọi cán bộ công chức đều phải chịu sự đánh giá của cơ quan cấp trên về kết quả hoạt động của mình, và mọi quyết định khen thưởng, đề bạt hay kỷ luật đều phải dựa trên kết quả hoạt động của cá nhân. Trách nhiệm đối ngoại là trách nhiệm của các cán bộ và cơ quan công quyền đối với các tổ chức, cơ quan khác và người dân nói chung. Đề cao tính trách nbiệm trong PEM có nghĩa là buộc các cơ quan công quyền phải cân nhắc kỹ lưỡng khi chi tiêu bằng tiền công quỹ. Điều đó sẽ giúp chi tiêu công cộng đạt hiệu quả cao hơn. Tính minh bạch. Tính minh bạch có nghĩa là mọi thông tin về tài chính và ngân sách đều phải được công khai hoá. Đây là một yêu cầu dễ hiểu vì người dân, với tư cách là người đóng thuế để chính phủ chi tiêu cho các hoạt động vì lợi ích chung, có quyền được biết tiền thuế do mình đóng góp được chi tiêu như thế nào. Minh bạch tài chính ở đây không chỉ có nghĩa là các thông tin về ngân sách được công bố, mà chúng còn phải được công bố một cách kịp thời, đáng tin cậy và dễ hiểu. Có như vậy mới đảm bảo mọi tầng lớp dân cư đều có thể tham gia theo dõi và giám sát chi tiêu công cộng. Tính tiên liệu. Tính tiên liệu muốn nói tới mọi luật lệ hay qui định về chi tiêu công cộng đều phải rõ ràng, có báo trước và được thực thi một cách thống nhất, có hiệu lực. Thiếu khả năng tiên liệu này thì các cơ quan công quyền rất khó xây dựng kế hoạch chi tiêu của mình một cách phù hợp với chiến lược quốc gia, và khu vực tư nhân cũng thiếu một chỉ báo quan Bài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp trọng về ý đồ và chiến lược phát triển của chính phủ để điều chỉnh các quyết định sản xuất và đầu tư của mình. Sự tham gia của xã hội. Tất cả mọi đối tượng chịu tác động hoặc có liên quan đến các chương trình chi tiêu đều phải được sử dụng những kênh để có tiếng nói của mình trong việc xây dựng, thực hiện và giám sát đánh giá các chương trình chi tiêu. Có như vậy mới đảm bảo các chương trình chi tiêu đó thực sự đáp ứng được mong đợi của những người thụ hưởng và đảm bảo người dân thực sự được biết, được bàn và được kiểm tra hoạt động của chính phủ. Đến đây, bạn đọc có thể dừng lại để tham khảo tài liệu đọc Xây dựng khuôn khổ điều hành quốc gia hiện đại, trích trong Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2001: Tiến vào thế kỷ 21 - Các trụ cột của sự phát triển (2001). Bài đọc này nhằm giúp bạn đọc thấy được sự gắn kết giữa yêu cầu cải cách tài chính công với Chương trình Cải cách Hành chính tổng thể ở nước ta như thế nào. Ngoài ra, một bài đọc khác có tính khái quát chung cho các nước đang phát triển cũng được giới thiệu. Đó là bài Quản lý Chi tiêu Công cộng ở các nước đang phát triển trích trong Cách tiếp cận hiện đại về quản lý chi tiêu công của Allan Schick (1998). Đây là một bài đọc tự chọn. 2 Quy trình ngân sách Để thấy được một cách khái quát về toàn bộ quy trình quản lý chi tiêu công cộng, đến đây chúng ta chuyển qua xem xét một quy trình ngân sách tổng quát và các vấn đề cơ bản cần quan tâm trong từng khâu của quy trình đó. 2.2 Ngân sách và soạn lập ngân sách Chính phủ nói chung bao gồm tất cả các cấp chính quyền, và mỗi cấp chính quyềnđều có một ngân sách riêng. Để đảm bảo tính trách nhiệm và kiểm soát tài chính thì tất cả hoạt động tài chính của mọi cơ quan tổ chức do chính phủ điều hành đều phải được tổng hợp thành một ngân sách chung gọi là ngân sách nhà nước. Ngân sách phải có tính toàn diện, tức là bao gồm tất cả các khoản thu chi của mọi cấp chính quyền, hay nói cách khác các khoản mục ngoài ngân sách, các tài khoản đặc biệt hay những khoản chi tiêu được tài trợ bằng nguồn vốn nước ngoài đều cần được phản ánh trong ngân sách nhà nước. Quy trình ngân sách bắt đầu bằng việc soạn lập ngân sách. Quá trình soạn lập ngân sách nhằm ba mục tiêu chính: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và giới hạn về nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với các chính sách của chính phủ; và (iii) tạo điều kiện để quản lý tốt quá trình hoạt động của các cơ quan hành chi. Là một tấm gương phản chiếu về mặt tài chính các chính sách của chính phủ, việc soạn lapạ ngân sách phải đảm bảo mối quan hệ gắn kết với quá trình hoạch định chính sách trong các cơ quan chính phủ, và xây dựng những kênh lấy ý kiến quần chúng. Muốn vậy, soạn lập ngân sách phải bắt đầu từ khuôn khổ kinh tế vĩ mô, tức là phải dựa vào những dự báo thjư tiễn về tình hình kinh tế vĩ mô, khả năng tăng trưởng và huy động nguồn thu cũng như các mục tiêu tài khoá khác. Đồng thời, các giới hạn về tài chính cũng phải được đưa vào quá trình soạn lập ngân sách. Bài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp
Để hỗ trợ cho quy trình ngân sách, cần tăng cường và tận dụng tối đa các công cụ sẵn có như kỹ thuật soạn lập ngân sách cuốn chiếu trung hạn, hệ thống hạch toán và báo cáo, chế độ kiểm soát quản lý, kiểm toán và đánh giá... Đây là những công cụ rất hữu hiệu để đảm bảo quy trình ngân sách được thực hiện hiệu quả và thường xuyên được theo dõi, giám sát. Trên đây, chúng ta đã được giới thiệu khái quát về một quy trình ngân sách phổ biến ở nhiều nước. ở nước ta, quy trình ngân sách cũng diễn ra theo trình tự tương tự. Để có thêm thông tin chi tiết về quy trình ngân sách ở Việt Nam cũng như những đánh giá về ưu nhược điểm của quy trình đó, bạn đọc có thể tham khảo bài đọc Hoàn thiện Quy trình ngân sách ở Việt Nam, tài liệu của dự án Đánh giá Chi tiêu Công giai đoạn II VIE/96/028 (2001) trên trang web undp.org/projects/vie96028/index.htm 2 Tăng cường PEM theo hướng quản lý theo kết quả hoạt động Vì mục đích của mọi chương trình chi tiêu công cộng là nhằm mang lại những kết quả và tác động nhất định cho nên cách tốt nhất để đánh giá chi tiêu công cộng là xác định được những kết quả mà chương trình đó tạo ra, xem chúngcó đạt được những kết quả như mong muốn hay không. Muốn vậy, ngay từ đầu khi chúng ta xây dựng các chương trình chi tiêu đã phải xác định cho nó một loạt các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động. Có như vậy thì khi chương trình hoàn tất chúng ta mới có cơ sở để đánh giá mức độ thực hiện mục tiêu của các chi tiêu công cộng. Hiện nay, việc lập ngân sách truyền thống vẫn chủ yếu phân bổ theo các yếu tố đầu vào. Ví dụ như ngân sách phân bổ cho ngành giáo dục sẽ căn cứ vào nhu cầu về giáo viên, sách giáo khoa, trang thiết bị trường lớp trên đầu một học sinh. Trong khi đó, thông tin về kết quả mà ngành giáo dục đạt được như số lượng học sinh tốt nghiệp các cấp hay mức độ cải thiện chất lượng của lực lượng lao động nhờ giáo dục... lại không có hoặc không gắn gì với ngân sách được phân bổ. Vì thế, xu hướng hiện nay là phải chuyển từ lập ngân sách theo đầu vào sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Với hình thức lập ngân sách mới thì ý nghĩa của các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động là hết sức quan trọng. Hệ thống chỉ số kết quả hoạt động bao gồm:
Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 120
Dưới đây là một số thí dụ về hệ thống chỉ số để đánh giá kết quả hoạt động của các dịch vụ công cộng Bảng 2: Thí dụ về chỉ số kết quả hoạt động Ngành Loại chỉ số Đầu vào Đầu ra Tác động Qui trình Qý hành chính Số nhân viên Số văn bản chính sách Quyết định đưa ra có chất lượng cao hơn Mức độ cởi mở của các cuộc tranh luận Giáo dục Tỉ lệ giáo viên/học sinh Tỉ lệ tốt nghiệp Trình độ học vấn cao hơn Mức độ khuyến khích học sinh trình bày quan điểm Hệ thống tư pháp Ngân sách Số vụ việc xử lý Tỉ lệ khiến kiện giảm Trợ giúp bị đơn nghèo Cảnh sát Số xe chuyên dùng Số vụ bắt giam Tỉ lệ tội phạm giảm Tôn trọng nhân quyền Y tế Số y tá trên 1. dân Số ca tiêm chủng Tỉ lệ ốm đau giảm Tỉ lệ điều trị nội trú Công tác xã hội Số cán bộ làm công tác xã hội Số cá nhân được trợ giúp Đối tượng cần trợ giúp giảm dần Mức độ tôn trọng trong cách xử lý Nguồn: Quản lý chi tiêu của chính phủ, ADB (1999) Trong một chuỗi các dịch vụ công cộng nối tiếp nhau, trong đó việc thực hiện dịch vụ này giúp giải quyết tốt dịch vụ kia, thì các chỉ số này có quan hệ mật thiết với nhau. Đầu ra của một khâu này là kết quả tác động của khâu trước và là đầu vào cho khâu sau. Mặc dù việc đánh giá bằng chỉ số giúp công tác quản lý, giám sát và đánh giá chi tiêu công cộng được minh bạch rõ ràng hơn, do đó nâng cao được hiệu quả và hiệu lực của chi tiêu công cộng, nhưng việc xác định chỉ số phải hết sức cẩn trọng. Chỉ số được xác định có ảnh hưởng rất lớn đến hành vi của người cung ứng. Do đó, nếu chỉ số được xác định không toàn diện thì có thể khiến dịch vụ công cộng được cung ứng theo một hướng khác hẳn làm méo mó động cơ lành mạnh của các dịch vụ này. Một nguy cơ hay xuất hiện liên quan đến các chỉ số đánh giá là “qui luật về hậu quả vô tình”. Thí dụ, nếu để đo lường hiệu lực của dịch vụ hành Giáo trình Kinh tế và Tài chính Công 122 bị cắt bỏ tùy tiện khi tình hình ngân sách không cho phép. Mối liên hệ giữa ngân sách, chính sách và kế hoạch trung hạn vì thế rất lỏng lẻo. Kết quả tất yếu của điều này là hiệu lực của kế hoạch trung hạn rất kém, khiến nó không thể trở thành công cụ quản lý vĩ mô đắc lực, mang tính “nhìn xa trông rộng” của nhà nước được. Thứ hai, nó không đảm bảo được tính kế thừa giữa kế hoạch và ngân sách các năm. Ngay cả khi soạn lập ngân sách có tham chiếu đến các chỉ tiêu kế hoạch 5 năm hay các chương trình, chiến lược của chính phủ, nhưng kế hoạch trung hạn hiện nay mang tính định kỳ 5 năm, tức là hết thời kỳ 5 năm này thì chuyển qua xây dựng kế hoạch 5 năm kế tiếp. Điều này hạn chế tính liên tục của các chính sách. Nếu thay cách lập kế hoạch hay ngân sách này bằng một kế hoạch cuốn chiếu, tức là khi một năm trong khuôn khổ 5 năm đó đã thực hiện xong, nó sẽ ra khỏi khuôn khổ trung hạn và một năm kế hoạch mới kế tiếp sẽ được bổ sung thì tại bất kể thời điểm nào, khuôn khổ trung hạn của kế hoạch trước và kế hoạch sau cũng đều có 4 năm giao thoa với nhau. Rõ ràng, tính chất kế thừa và liên tục của ngân sách và kế hoạch đã được cải thiện đáng kể. Thứ ba, quá trình lập ngân sách truyền thống thường phát sinh hiện tượng dự toán theo kiểu điều chỉnh tăng dần. Điều đó có nghĩa là, thay vì tìm cách nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực hay nâng cao mức đầu ra có được thì các nhà lập ngân sách lại chỉ hướng tới việc điều chỉnh số liệu dự toán năm sau lên chút ít so với số liệu năm trước, tùy theo điều kiện cụ thể của từng ngành và dự báo về khả năng huy động nguồn thu. Khi dự toán chi vượt tổng mức chi tiêu dự kiến thì việc cắt giảm ngân sách cho các ngành, các vùng diễn ra rất tùy tiện, thiếu hẳn những lý giải rõ ràng về nguyên nhân cắt giảm đối với ngành này hay ngành khác đó, phân bổ chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược không được đảm bảo, và sự dàn trải trong chi tiêu là không thể tránh khỏi. Thứ tư, việc đàm phán ngân sách giữa các bộ ngành và địa phương với Bộ Tài chính thiếu một cơ sở minh bạch , dẫn đến quá trình này chịu sự chi phối rất lớn của những bộ ngành hoặc địa phương có nhiều ảnh hưởng hoặc sự tùy tiện trong việc điều chỉnh ngân sách của các cơ quan chức năng trung ương. Cũng chính vì thế mà khuôn khổ ngân sách hàng năm đã hạn chế rất nhiều tính tiên liệu của PEM. Cuối cùng , ngân sách truyền thống đã tách rời giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Hầu hết các công trình hạ tầng công cộng đều đòi hỏi ngoài những chương trình đầu tư mang tính trung hạn còn phải cõ những khoản chi để vận hành bảo dưỡng các công trình này sau khi chúng được xây dựng xong. Tuy nhiên, với cách lập ngân sách truyền thống, hai loại chi tiêu này được xây dựng một cách độc lập với nhau. Chẳng hạn, ở cấp trung ương, trong khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm quản lý và phân bổ các chương trình chi đầu tư công cộng thì chi thường xuyên lại do Bộ tài Chính đảm nhận. Kết quả là, trong các khoản chi thường xuyên hàng năm thiếu hẳn phần dự toán chi vận hành bảo dưỡng cho những công trình công cộng đã và đang được đưa vào hoạt động. Đây là một sự lãng phí rất lớn nguồn lực vốn eo hẹp của các nước, vì các công trình công cộng không thể phát huy tối đa công suất của mình, thậm chí còn xuống cấp rất nhanh ngay sau khi được xây dựng xong do thiếu được duy tu bảo dưỡng thường xuyên. Bài 5: Tổng quan về chi tiêu công cộng và phân tích các chương trình trợ cấp Tất cả những nhược điểm nêu trên đều có thể khắc phục được nếu chuyển từ cách lập ngân sách truyền thống sang lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. 3 MTEF là gì? MTEF là một quy trình soạn lập và xây dựng kế hoạch ngân sách minh bạch, trong đó đề ra giới hạn nguồn lực trung hạn được phân bổ từ trên xuống nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và đòi hỏi việc xây dựng các dự toán chi phí thực hiện chính sách từ dưới lên, thống nhất với các chính sách chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược 2. Nói một cách đơn giản, MTEF là quá trình kết hợp giữa việc xác định các hạn mức chi tiêu chung cho toàn bộ nền kinh tế (hay còn gọi là kỷ luật tài chính tổng thể) ở cấp trung ương với việc phân bổ hạn mức đó cho các ngành, các vùng theo các ưu tiên chiến lược của ngành hoặc vùng đó. Và toàn bộ quá trình phân bổ ngân sách như vậy luôn được đặt trong bối cảnh trung hạn (thường là ba năm), thay cho bối cảnh hàng năm như cách lập ngân sách truyền thống. 3.2 Quy trình thực hiện MTEF Quy trình này được thực hiện qua bảy bước như mô tả trong sơ đồ dưới đây: Sơ đồ 5: Bảy bước trong quy trình MTEF Nguồn: Dự án VIE/96/028: Hướng dẫn Xây dựng và Thực hiện MTEF (2001). Bước 1: Các cơ quan phân bổ ngân sách trung ương như Bộ Tài chính hay Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KHĐT) sẽ xây dựng các dự báo về tăng trưởng kinh tế trong thời gian 3 năm, cũng như khả năng huy động các nguồn thu trong và ngoài nước. Từ đó, kết hợp với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô khác như mục tiêu tiết kiệm ngân sách... để xác định tổng nguồn lực có thể sử dụng để chi tiêu trong thời kỳ trung hạn. |
