Giống như nhiều quốc gia phương Đông đang phát triển khác, Việt Nam không có bề dày truyền thống về dân chủ nói chung và thực thi các hình thức dân chủ cụ thể. Nguyên nhân chính bắt nguồn từ một số yếu tố do thể chế chính trị phong kiến kéo dài theo mô hình quân chủ chuyên chế tập trung, vua là quân chủ, là thánh thần, Hiến pháp không tồn tại nên không có nền tảng cơ sở để hình thành dân chủ; nền lập hiếnnền tảng cho các cơ chế dân chủ hiện đại - của Việt Nam rất non trẻ, mới chỉ bắt đầu từ năm 1946 khi bản Hiến pháp dân chủ đầu tiên của nước ta được ban hành. Do điều kiện chiến tranh khốc liệt kéo dài, những đặc thù về tổ chức nhà nước thời chiến cũng là những yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức, thực thi hiệu quả các hình thức dân chủ. Vấn đề dân chủ và thực thi dân chủ ở nước ta bắt đầu được quan tâm xem xét vào thời điểm bản hiến pháp đầu tiên của Nhà nước cộng hòa dân chủ nhân dân được ban hành: Hiến pháp 1946. Tư tưởng về dân chủ và quyền lực thuộc về nhân dân được khẳng định ngay tại Điều 1 Hiến pháp 1946, đó là: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Căn cứ vào quy định này, người dân nào của Việt Nam cũng được bình đẳng về quyền, nghĩa vụ không phân biệt giới tính, địa vị, giai cấp, tôn giáo. Hiến pháp 1946 là văn bản pháp lý có thẩm quyền cao nhất và đầu tiên khẳng định việc xoá bỏ hoàn toàn luật, lệ, phong tục hà khắc, bất bình quyền, mất dân chủ của chế độ phong kiến tồn tại gần một ngàn năm và hơn tám mươi năm thực dân đô hộ đối với dân ta. Được đông đảo các chuyên gia pháp luật và đội ngũ nhà nghiên cứu nhìn nhận là Hiến pháp thể hiện bản chất dân chủ nhất, tiến bộ nhất trong các bản Hiến pháp kể từ khi giành được chính quyền, xây dựng và phát triển đất nước cho đến nay, Hiến pháp 1946 đã dành nhiều quy định để người dân có thể tham gia vào quản lý đất nước, thực thi dân chủ trực tiếp, cụ thể là quy định về quyền phúc quyết Hiến pháp và những vấn đề quan trọng của đất nước; quyền bãi miễn đối với các đại biểu do mình bầu ra (baogồm nghị viên, nhân viên Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính). Cụ thể đó là cácquy định tại điều 21 “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia” cụ thể là “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý” (điều 32) và “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết” (điều 70). Theo các quy định này chúng ta nhận thấy về dân chủ và thực thi dân trực tiếp, bên cạnh chế định bầu cử đóng vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo chủ quyền nhân dân, Hiến pháp 1946 còn quy định thêm chế định thứ hai gần giống với trưng cầu dân ý (referendum) đó là phúc quyết (plesbiscitum). Trên cơ sở quy định về quyền phúc quyết, Hiến pháp 1946 đã cụ thể hoá một số vấn đề liên quan đến chế định này bao gồm: các nội dung được đưa ra phúc quyết gồm Hiến pháp và những việc quan trọng đến vận mệnh quốc gia, chủ thể có quyền phúc quyết, chủ thể quyết định việc phúc quyết. Đây được xem là một trong những hình thức thực thi dân chủ trực tiếp gần giống với trưng cầu dân ý, là bước phát triển dân chủ và thực thi dân chủ tiệm cận với trưng cầu dân ý, đặt nền móng cho việc từng bước mở rộng, nâng cấp và hoàn thiện chế định trưng cầu dân ý trong tương lai. Xét về mặt bản chất, phúc quyết vẫn có những điểm khác biệt so với trưng cầu dân ý, cụ thể thuật ngữ phúc quyết là từ Hán – Việt, được ghép bởi hai từ phúc có nghĩa là “lật lại, xét kỹ”; quyết có nghĩa là “quyết định”. Tựu trung lại, phúc quyết có thể hiểu là việc “đưa ra một vấn đề đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để tiến hành biểu quyết thông qua”, khác hoàn toàn với trưng cầu dân ý là nhân dân tham gia bỏ phiếu để trực tiếp quyết định những vấn đề đã được hoặc chưa được thông qua. Mặc dù vậy, việc hiến pháp hóa quyền phúc quyết cũng cần được nhìn nhận là bước tiến lớn trong hoạt động lập pháp của nước ta ở thời kỳ mới giành độc lập, thể hiện việc coi trọng và mong muốn thực thi dân chủ của chính quyền, là bước mở đầu cho việc hiến định vấn đề trưng cầu dân ý trong tương lai. Bên cạnh đó Hiến pháp 1946 còn cho thấy sự học hỏi và kế thừa các hình thức thực thi dân chủ của các quốc gia phát triển, thể hiện ở việc ngoài quy định về phúc quyết, Hiến pháp 1946 cũng xây dựng các điều khoản quy định về cơ chế bãi miễn “Nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra” (điều 20); thủ tục bãi miễn được quy định cụ thể bao gồm “Nghị viện phải xét vấn đề bãi miễn một nghị viên khi nhận được đề nghị của một phần tư tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó. Nếu hai phần ba tổng số nghị viên ưng thuận đề nghị bãi miễn thì nghị viên đó phải từ chức”; những người làm công bộc của dân như nhân viên Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cũng vẫn “có thể bị bãi miễn” nếu như không hoàn thành nhiệm vụ, bị đánh giá là không xứng đáng phục vụ nhân dân. Có thể nói tư tưởng dân chủ, khẳng định “quyền lực thuộc về nhân dân” biểu hiện sâu sắc ở Hiến pháp năm 1946 khi nội dung hiến pháp đã hiến định tinh thần dân chủ và các hình thức thực thi dân chủ đặc biệt là dân chủ trực tiếp trong các điều khoản cụ thể như quy định về chế định bầu cử, nhân dân trực tiếp bầu ra đại biểu đại diện cho chính mình và cũng có quyền bãi miễn chính những người mình bầu chọn nên; chế định phúc quyết hiến pháp và các vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia, dân tộc; các quy định về tổ chức, phân chia quyền lực nhà nước nhằm mục đích cao nhất là phục vụ lợi ích của nhân dân, giá trị cốt lõi của những nội dung này được khẳng định ngay từ lời nói đầu của Hiến pháp, ở một trong ba nguyên tắc xây dựng Hiến pháp: “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Đáng tiếc do hoàn cảnh chiến tranh nên Hiến pháp 1946 đã không thể thi hành trong thực tiễn để phát huy hiệu quả thực sự, chứng minh tính đúng đắn, phát huy quyền làm chủ của nhân dân”. Tiếp sau Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 cũng có điều khoản ghi nhận về chế định trưng cầu dân ý nhưng nội dung quy định lại được đề cập hết sức vắn tắt, ngắn gọn. Cụ thể tại điều 53 khoản 5 Hiến pháp 1959 quy định “Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân”, ngoài ra không có thêm bất cứ quy định nào đề cập đến các nội hàm cụ thể khác của trưng cầu dân ý như: quy mô trưng cầu, chủ thể đề xuất trưng cầu, chủ thể quyết định việc đưa ra trưng cầu, các vấn đề được đưa ra trưng cầu. Các quy định cụ thể về phúc quyết và bãi miễn, về sự phân công giữa quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước từng được quy định trong Hiến pháp 1946 đều không được ghi nhận thể hiện, phân định rõ trong nội dung, điều khoản Hiến pháp 1959. Quyền lực của nhân dân thể hiện thông qua quyền giám sát của nhân dân đối với nhà nước được thể hiện quy nhất qua quyền khiếu nại và tố cáo của công dân về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước. Nguyên nhân cơ bản có thể xuất phát từ quan điểm điều 4 Hiến pháp 1959 quy định “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thống qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Quan điểm này cho thấy tinh thần của Hiến pháp 1959 chỉ chú trọng thực thi dân chủ đại diện, không coi trọng nhiều về dân chủ trực tiếp nên không tập trung quy định chi tiết vấn đề này. Bên cạnh đó, có thể do yếu tố chiến tranh đang còn tiếp diễn đồng thời quốc gia đang trong giai đoạn chia cắt, chưa thống nhất nên việc thực thi dân chủ trực tiếp (nếu có) sẽ gặp nhiều khó khăn thậm chí không khả thi nên các nhà làm luật chủ trương không đề cập nhiều đến nội dung này. Từ phân tích nêu trên cùng với việc so sánh, đối chiếu về tư tưởng dân chủ, các hình thức thực thi dân chủ của các quốc gia trên thế giới được hiến định trong Hiến pháp các nước và Hiến pháp 1946 của Việt Nam, chúng tôi đánh giá rằng nội dung Hiến pháp 1959 có sự thụt lùi so với Hiến pháp cũ, thể hiện ở việc hạn chế và lược bỏ nhiều điều khoản về dân chủ. Từ đó gây ảnh hưởng khá lớn đến việc thiết lập, duy trì và phát huy dân chủ trong đời sống xã hội, làm thiếu đi tính đầy đủ, toàn diện trong việc hiến định chế định trưng cầu dân ý – là cơ sở để xây dựng và phát triển chế định trưng cầu dân ý thành đạo luật cụ thể, tiếp nối việc phúc quyết và bãi miễn đã được quy định trong Hiến pháp 1946, hạn chế cơ hội tiếp cận và thực thi dân chủ trực tiếp cho người dân. Bản hiến pháp thứ 3, Hiến pháp 1980 được xây dựng trên tinh thần kế thừa quan điểm về coi trọng dân chủ đại diện hơn dân chủ trực tiếp thể hiện ở quy định kế thừa hiến pháp 1959 “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”(điều 6)mặc dù vẫn công nhận nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Về chế định trưng cầu dân ý Hiến pháp 1980 cũng chỉ quy định duy nhất về vấn đề này và chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu tại điều 100 “Hội đồng Nhà nước có nhiệm vụ quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân”. Tuy nhiên giai đoạn này ghi nhận sự chuyển biến bước đầu trong hoạt động xây dựng pháp luật đối với chế định trưng cầu dân ý, thể hiện cụ thể ở việc dựa trên quy định nêu trên của Hiến pháp 1980, Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng Nhà nước năm 1981 đã ghi nhận tại điều 54: “Hộiđồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có thể đề nghị Hội đồng Nhà nước đưa một dự án luật, dự án pháp lệnh hay một vấn đề quan trọng ra trưng cầu ý kiến nhân dân”. Quy định nêu trên cho thấy quan điểm của Nhà nước ta về dân chủ và trưng cầu dân ý bước đầu có sự thay đổi, hoạt động xây dựng pháp luật về trưng cầu dân ý đã bắt đầu có sự cụ thể hóa, chi tiết hóa một số nội dung chủ yếu liên quan đến chế định này như quy định về chủ thể có quyền đề nghị trưng cầu dân ý - ở đây xác định rõ là Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; các vấn đề được đưa ra trưng cầu dân ý bao gồm dự án luật, dự án pháp lệnh hay vấn đề quan trọng; chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu đúng theo tinh thần Hiến pháp là Hội đồng Nhà nước. Các quy định này dù còn khá ngắn gọn và chưa đầy đủ, toàn diện nhưng là minh chứng quan trọng khẳng định việc tồn tại và phát triển của chế định trưng cầu dân ý là phù hợp với quy luật vận động khách quan của sự phát triển và thực tiễn yêu cầu của xã hội, việc hiến định vấn đề này trong Hiến pháp và lồng ghép trong các quy định của những đạo luật cụ thể là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện chế định về trưng cầu dân ý. Hiến pháp năm 1992 đã có sự thay đổi lớn hơn Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 thể hiện ở việc xây dựng các điều khoản khẳng định về chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp và chế định trưng cầu dân ý như “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân” (Điều 53). Bên cạnh việc tiếp tục duy trì chế định trưng cầu dân ý như Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 đã quy định chi tiết hơn một số nội dung quan trọng liên quan chế định này như xác định chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu là“Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân”(điều 84); cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện là “Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội”(điều 91). Những quy định này cho thấy một sự thay đổi lớn về tư tưởng, quan điểm và nhận thức của Nhà nước ta trong quá trình soạn thảo và ban hành Hiến pháp 1992 phù hợp với thời đại mới, giai đoạn xây dựng và phát triển đất nước, cải cách kinh tế, hội nhập, hợp tác và cùng phát triển với các nước trên thế giới, bảo đảm dân chủ, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của côngdân. Muốn đạt được mục tiêu xây dựng thành công Nhà nước “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” thì một trong những tiêu chí quan trọng cần đảm bảo đó là phải thiết lập đầy đủ hệ thống các quy định trong Hiến pháp và ban hành những đạo luật nhằm “bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân”(điều 3), người dân phải được thực hiện quyền lực của mình trên mọi phương diện và dưới nhiều hình thức, trách nhiệm của Nhà nước là phải tạo lập được hành lang pháp lý để hướng dẫn và hỗ trợ nhân dân thực thi những quy định này trong thực tế. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 1992 về trưng cầu dân ý, quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 15 tháng 6 năm 2004 đã quy định chi tiết hơn về thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc tổ chức trưng cầu dân ý gồm “tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp và công bố kết quả trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất” (điều 37) cho thấy hoạt động lập pháp của chúng ta ngày càng nhận thức và quan tâm hơn đến vai trò của chế định trưng cầu dân ý trong xây dựng và phát huy dân chủ. Hội nghị lần thứ VIII Ban chấp hành Trung ương khóa VII đã khẳng định “Phát huy vai trò của nhân dân tham gia quản lý nhà nước, vừa nâng cao chất lượng chế độ dân chủ đại diện, vừa mở rộng và phát huy chế độ dân chủ trực tiếp, nhất là ở cơ sở. Củng cố và phát triển các tổ chức tự nguyện của nhân dân. Tổ chức hội nghị nhân dân hoặc đại biểu nhân dân ở thôn, ấp, bản, xã, phường, để lấy ý kiến về các nhiệm vụ quản lý nhà nước, tham gia quyết định những vấn đề liên quan đến đời sống của dân cư trên địa bàn. Cải tiến việc lấy ý kiến nhân dân về các văn bản pháp luật theo hướng thiết thực, tránh hình thức, lãng phí. Tổ chức điều tra dư luận xã hội về những vấn đề cần thiết cho công tác lãnh đạo và quản lý nhả nước. Xây dựng Luật về trưng cầu ý dân”. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương khóa VIII tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng cũng ghi nhận “thực hiện tốt quy chế dân chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở, tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý xã hội, thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng. Khắc phục mọi biểu hiện dân chủ hình thức. Xây dựng luật Trưng cầu ý dân”. Nghị quyết số 48 – NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chỉ rõ “Mở rộng các hình thức dân chủ trực tiếp để người dân tham gia vào công việc của Nhà nước; ban hành Luật về Trưng cầu ý dân”. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 2011 đã khẳng định: “Con người là trung tâm của chiến lược phát triển, đồng thời là chủ thể phát triển. Tôn trọng và bảo vệ quyền con người, gắn quyền con người với quyền và lợi ích của dân tộc, đất nước và quyền làm chủ của nhân dân” [18]. Hiến pháp 2013 quy định về trưng cầu dân ý như sau: điều 29 khẳng định “công dân có quyền …”, điều 70 khoản 15 quy định một trong những quyền hạn của Quốc hội là “quyết định trưng cầu ý dân”. Điều 74 khoản 13 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH là “tổ chức trưng cầu dân ý theo quyết định của Quốc hội”, điều 120 quy định “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Hiến pháp 2013 được đánh giá so với hiến pháp 1992 những quy định liên quan đến trưng cầu dân ý về cơ bản là giống nhau; điều 53 hiến pháp 1992 quy định “công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý”; điều 84 khoản 14 quy định Quốc hội có quyền “quyết định việc trưng cầu dân ý” và điều 91 “Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội”; chỉ khác nhau điểm duy nhất là việc xác định “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Trên cơ sở định hướng này, Luật Trưng cầu ý dân đã được đưa vào chương trình xây dựng pháp lệnh và luật của Quốc hội khóa XIII. Đây được xem là tín hiệu tích cực trong hoạt động lập pháp. Quá trình xây dựng luật đương nhiên cần căn cứ vào những quy định trong Hiến pháp 2013 đã có trước làm nền tảng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao cho Hội Luật gia Việt Nam chủ trì xây dựng dự án Luật trưng cầu ý dân. Đây là một bằng chứng khẳng định về việc từng bước ý thức tầm quan trọng của dân chủ và tôn trọng quyền con người, quan tâm và phát huy việc xây dựng dân chủ ở Việt Nam. Trong những năm gần đây vấn đề trưng cầu dân ý và vai trò của dân chủ trực tiếp ngày càng nhận được quan tâm, coi trọng của Đảng ta bên cạnh hình thức dân chủ đại diện được áp dụng phổ biến trong thời gian qua; nhiều chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng được ban hành là căn cứ, cơ sở cho việc củng cố và phát huy dân chủ trực tiếp. Trong quá trình từng bước nhận thức áp dụng dân chủ trực tiếp vào thực tiễn trong thời gian qua, dân chủ đại diện đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập bên cạnh ưu điểm được thừa nhận lâu nay. Dân chủ đại diện được nhìn nhận là hình thức dễ tổ chức, dễ thực hiện song cũng rất dễ trở nên hình thức, xa rời đời sống thực tế và nguyện vọng của nhân dân. Trong khi đó, dân chủ trực tiếp lại khắc phục được nhược điểm nêu trên của dân chủ đại diện, thông qua hình thức này người dân có thể tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, trực tiếp thể hiện ý chí, nguyện vọng của chính mình. Nhờ vào dân chủ trực tiếp, Đảng và Nhà nước có thể nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng, mong muốn, yêu cầu của nhân dân; từ đó xây dựng và ban hành đường lối, chủ trương, chính sách phù hợp. Nếu chỉ chú trọng dân chủ đại diện mà coi nhẹ dân chủ trực tiếp sẽ dẫn đến nguy cơ tùy tiện, lạm quyền và vượt quyền từ phía các cơ quan nhà nước và cơ quan dân cử; khả năng ban hành các chính sách, pháp luật không phù hợp với thực tiễn, xa rời nguyện vọng, thiếu sự kiểm tra, giám sát, phản biện từ phía người dân. Chính vì vậy việc xây dựng và ban hành một chế định pháp luật đầy đủ và hoàn thiện về dân chủ trực tiếp nói chung và trưng cầu dân ý cụ thể là yêu cầu và đòi hỏi phù hợp với quy luật khách quan của sự vận động và phát triển, của thực tiễn xã hội hiện tại, đáp ứng mong muốn của nhân dân, tạo hành lang pháp lý vững chắc để hoạt động trưng cầu dân ý vận hành đúng hướng, ổn định và thống nhất. 2. Giai đoạn từ khi có luật trưng cầu dân ýThực hiện chủ trương của Đảng về việc “mở rộng các hình thức dân chủ trực tiếp để người dân tham gia vào công việc của Nhà nước; ban hành Luật Trưng cầu ý dân”, nghị quyết số 428/NQ-UBTVQH13 ngày 29/12/2011 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc triển khai Nghị quyết số 20/2011/QH13 ngày 26/11/2011 của Quốc hội khóa XIII về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII, theo đó Hội Luật gia Việt Nam được giao chủ trì xây dựng Dự án Luật Trưng cầu ý dân, trên tinh thần triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013, dự thảo Luật Trưng cầu dân ýdo Hội Luật gia Việt Nam chủ trì soạn thảo đã được trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 9 và thông qua tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII. Theo đánh giá chung của chúng tôi về cơ bản Luật trưng cầu dân ý đã bước đầu kế thừa tư tưởng tôn trọng nhân dân, “lấy dân làm gốc” của Đảng ta, có sự chọn lọc, thừa hưởng các quy định pháp luật cụ thể liên quan đến dân chủ và chủ quyền nhân dân nằm rải rác ở một số văn bản quy phạm pháp luật trước đây như Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã phường, thị trấn, các nghị định số 29/1998/NĐ – CP, số 71/1998/NĐ – CP, số 79/2003/NĐ – CP về quy chế thực hiện dân chủ ở các cơ sở xã, phường, thị trấn và trong các cơ quan; đặc biệt là việc thể chế hóa, cụ thể hóa các quyền hiến định tại chương II Hiến pháp 2013 nên về mặt kết cấu, bố cục đã ghi nhận khá đầy đủ các yếu tố cấu thành chế định trưng cầu dân ý bao gồm: Chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý (ý dân): Chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý ở Việt Nam hiện nay là Quốc hội được ghi nhận tại khoản 15 điều 70 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong đó có việc “quyết định trưng cầu ý dân”. Quy định về chủ thể quyết định trưng cầu dân ý được ghi nhận đầu tiên tại Hiến pháp 1946, khi đó không gọi là trưng cầu dân ý mà là phúc quyết, chủ thể quyết định là “hai phần ba tổng số nghị viên” (nghị viện nhân dân thời điểm đó được xác định là cơ quan do nhân dân bầu chọn có quyền cao nhất tương đương với Quốc hội hiện nay). Hiến pháp năm 1959 ghi nhận có sự thay đổi về mặt chủ thể là “Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân” (điều 53). Đến Hiến pháp 1980 chủ thể lại thuộc về Hội đồng Nhà nước, được xem là “Cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (điều 100). Thời điểm Hiến pháp 1992 được ban hành thẩm quyền một lần nữa lại được trả về để “Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân” (Khoản 14 điều 84). Như vậy từ Hiến pháp 1946 cho đến nay, chủ thể chính thức có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý ở Việt Nam luôn thuộc về nhánh cơ quan có quyền lập pháp. Chủ thể có thẩm quyền đề xuất, kiến nghị trưng cầu dân ý Chủ thể chính thức có thẩm quyền đề xuất nêu ý kiến trưng cầu hiện nay bao gồm: Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất là một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, đây là nhóm chủ thể được chế định đề cập đến trên cơ sở kế thừa quy định tại khoản 2 điều 84, khoản 1 điều 120 Hiến pháp 2013 “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghịlàm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp” và khoản 1 điều 33 Luật tổ chức Quốc hội “Đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị Quốc hội làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, trưng cầu ý dân”. Giai đoạn khi có bản Hiến pháp đầu tiên 1946 trong nội dung chưa quy định về chủ thể đề xuất trưng cầu nhưng đã có quy định về chủ thể có quyền đề xuất bãi miễn (một trong những hình thức dân chủ trực tiếp có nội hàm gần với trưng cầu dân ý) là “một phần tư tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó”. Đến giai đoạn từ Hiến pháp 1959 – 1992 quy định về chủ thể có thẩm quyền đề xuất trưng cầu dân ý không xuất hiện trong các quy định của những bản Hiến pháp này, chỉ đến Hiến pháp 2013 mới chính thức được quy định đầy đủ, rõ ràng. Các vấn đề trưng cầu dân ý: được ghi nhận trong luật bao gồm: Toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp (dựa vào quy định tại điều 120 Hiến pháp 2013, điều 6 Luật Trưng cầu ý dân 2015, điều 33 Luật tổ chức Quốc hội); Vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia;Vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước;Vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước. Ở Hiến pháp năm 1946, các vấn đề phúc quyết được quy định với phạm vi rộng và chung nhất so với các bản Hiến pháp còn lại, bao gồm “Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia ” (Điều 21). Sang đến giai đoạn từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1992, trong nội dung các Hiến pháp đều không ghi nhận bất kỳ điều khoản nào quy định về các vấn đề đưa ra trưng cầu dân ý mãi đến Hiến pháp 2013 mới tiến hành xác định lại nội dung “trưng cầu ý dân đối với Hiến pháp” tại điều 120 khoản 4. Phạm vi trưng cầu dân ý: được tiến hành trên quy mô toàn quốc theo điều 7 Luật trưng cầu dân ý 2015. Nhìn chung, từ khi có Hiến pháp 1946 cho đến trước khi ban hành Hiến pháp 2013 chưa có văn bản nào quy định cụ thể về phạm vi trưng cầu dân ý mà chỉ gián tiếp tự hiểu thông qua việc phân tích vai trò, vị trí của chủ thể có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý, vì là cơ quan thuộc nhánh lập pháp có thẩm quyền cao nhất nên suy luận ra quy mô trưng cầu nếu có sẽ diễn ra trong cả nước. Cơ quan giúp việc trưng cầu dân ý: pháp luật nước ta ghi nhận có Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. Quy định này được chính thức ghi nhận bắt đầu tại Hiến pháp 1992 khoản 12 điều 91 theo đó Ủy ban thường vụ Quốc hội chịu trách nhiệm “tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội”. Tại Hiến pháp 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội tiếp tục được khẳng định là cơ quan giúp việc “tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội” (khoản 13 điều 74) và được cụ thể hóa tại điều 33 Luật tổ chức Quốc hội 2014, điều 14, 16, 18 Luật Trưng cầu dân ý 2015. Giai đoạn từ khi có Hiến pháp 1946 đến trước khi có Hiến pháp 1992, quy định về cơ quan giúp việc trưng cầu dân ý hay phúc quyết (theo Hiến pháp 1946) bị bỏ ngỏ, chưa được đề cập đến trong bất cứ văn bản pháp luật nào. Quy trình trưng cầu dân ý Điều 33 Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 đã có quy định một số yếu tố mang tính chất tiền đề, là cơ sở nhất định cho việc tiến hành quy trình trưng cầu dân ý trong thực tiễn ở Việt Nam giai đoạn sau này.Theo Luật Trưng cầu dân ý năm 2015, quy trình trưng cầu dân ý được quy định cụ thể như sau: Đề nghị trưng cầu dân ý: các chủ thể có thẩm quyền theo quy định tiến hành thủ tục đề xuất trưng cầu (điều 14); Thẩm tra, cho ý kiến về đề nghị trưng cầu: trách nhiệm thuộc về Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có liên quan, Ủy ban thường vụ Quốc hội (điều 15, 16); Quốc hội xem xét, quyết định việc trưng cầu dân ý (điều 17); Ủy ban thường vụ Quốc hội công bố ngày bỏ phiếu trưng cầu, chỉ đạo tổ chức thực hiện các công tác có liên quan đến trưng cầu (tuyên truyền, vận động; thống nhất mẫu phiếu; lập báo cáo tổng hợp, giải quyết khiếu nại, tố cáo v.v…) (điều 18); Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp phối hợp chỉ đạo, thực hiện các công tác liên quan trưng cầu dân ý (điều 19, 20), thành lập Tổ Trưng cầu dân ý trực tiếp tiến hành công tác bỏ phiếu và kiểm phiếu (điều 21); Tiến hành bỏ phiếu trưng cầu dân ý, kiểm phiếu và công bố kết quả (chương VI, VII); Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý các vi phạm pháp luật có liên quan (điều50); Thực hiện kết quả trưng cầu (điều 49) Luật Trưng cầu ý dân với những quy định pháp luật quy định những nội dung cơbản liên quan đến hoạt động trưng cầu dân ý vừa phân tích ở trên được xem là cơ sở pháp lý cụ thể và vững chắc để từng bước đưa vấn đề trưng cầu dân ý vào thực thi trong thời gian tới. Pháp luật về thực thi dân chủ trực tiếp có bước tiến mới, nhân dân có căn cứ để yêu cầu Nhà nước tạo điều kiện và cơ hội thực hiện chủ quyền nhân dân. Cũng thông qua việc xây dựng và ban hành Luật về trưng cầu dân ý đã chứng minh cam kết và quyết tâm của Nhà nước ta trong việc khẳng định duy trì và củng cố dân chủ xã hội, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân. Quốc hội (2010), Hiến pháp 1946, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội Đào Duy Anh (1957), Từ điển Hán – Việt, Nxb. Trường Thi, Hà Nội; Phạm Văn Các (2000), Từ điển Hán – Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội. [10]. Công ước về các quyền dân sự - chính trị 1966 Đặng Minh Tuấn (2015), Lý luận và thực tiễn về trưng cầu ý dân trên thế giới và Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, HàNội Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm2020 |
